نگاهی به سیاست قانونی کشور در برخورد با یک معضل شهری
ساماندهی بافت‌های فرسوده از قانون تا عمل
گروه حقوقی- موضوع حل مشکل بافت‌های فرسوده شهری آنقدر قدیمی شده که باید خود این بحث را از جمله بحث‌های فرسوده دانست. با وجود تلاش‌هایی که مدیریت شهری برای حل این مشکل انجام داده است، همچنان، بافت‌های فرسوده یکی از تهدیدات جدی شهروندان محسوب می‌شود. اهمیت این موضوع وقتی بیشتر می‌شود که بدانیم که بسیاری از شهرهای ما که دارای بافت‌های فرسوده است، یکی از نامزدهای زلزله بزرگ در جهان محسوب می‌شوند.
نمونه آن تهران است. به هر حال به نظر می‌رسد که حل این مشکل در گروی همکاری همه نهادهای مرتبط با یکدیگر باشد.کمیته اضطراری بلایای طبیعی DEC که یک نهاد غیردولتی در کشور بریتانیا است، در گزارشی اعلام کرده است: شهرهای تهران، استانبول و کاتماندو(پایتخت نپال) در 10 سال آینده در معرض یک فاجعه انسانی در اثر وقوع زلزله قرار خواهند داشت. یکی از دلایلی که ممکن است تاثیر این زلزله را بیشتر کند، وجود برخی بافت‌های فرسوده در کالبد این شهرها است.این مناطق پرخطر شهری، درصد قابل توجهی از فضاهای شهرها و روستاها را به خود اختصاص داده‌اند. دلیل پرخطر بودن این بافت‌ها، فرسودگی واحدهای مسکونی، تاسیسات و شبکه‌های آب‌رسانی، برق‌رسانی و گازرسانی، کوچه‌ها و خیابان‌های کم‌عرض، برخوردار نبودن از شبکه‌های فاضلاب و سرویس‌های بهداشتی، امنیتی و فرهنگی است. در قوانین مختلف راه‌هایی برای رفع این تهدید پیش‌بینی شده است. از آخرین مصوباتی که در این خصوص از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشته است، قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری است.
قانون احیای بافت‌های فرسوده
برای حل مشکل وجود بافت‌های فرسوده، در اواسط شهریورماه 1387 لایحه‌ای تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که 10 ماده داشت. این لایحه بعد از گذشت بیش از دو سال با تغییراتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ شد. این قانون از دو منظر قابل توجه است نخست، چاره‌جویی برای مشکلاتی که در بافت‌های فرسوده برای اداره شهرها به وجود آمده است و دیگری بازآفرینی زمین شهری. در این قانون بافت‌های فرسوده شهری تعریف شده‌اند. بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، مناطقی از شهر است که در طی سالیان گذشته عناصر متشکله آن اعم از تاسیسات روبنایی، زیربنایی، ابنیه مستحدثات، خیابان‌ها و دسترسی‌ها، دچار فرسودگی و ناکارآمدی شده و ساکنان آن از مشکلات متعدد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی رنج می‌برند.
راهکارهای قانونی برای حل مشکل وجود بافت‌های فرسوده
در قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، وظایفی بر عهده برخی سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی گذاشته شده است. وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان عمران و بهسازی شهری ایران) یا شهرداری‌ها موظف شده‌اند، طرح‌های احیا، بهسازی و نوسازی را به منظور اجرای برنامه‌های احیا، بهسازی و نوسازی شهری با رعایت اصول شهرسازی، فنی و معماری تهیه کنند.این طرح‌ها در برگیرنده کاربری‌های جدید و مورد نیاز محدوده معینی از بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری بوده و اجرای آنها متضمن تامین خدمات عمومی و زیرساخت‌های شهری از قبیل شبکه‌های دسترسی معابر و بدنه آنها، پروژه‌های عمران و خدمات شهری، فضای سبز و غیره است که متکی بر ضوابط شهرسازی و معماری ایرانی ـ اسلامی و بومی هر منطقه است. تکلیف دیگر بر عهده وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) است که برای جلوگیری از خسارات ناشی از حوادث غیرمترقبه در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد پیشگیری لازم را با اولویت بافت‌های مذکور به‌عمل آورد.
جلب همکاری مالکان
اما مشکلی که در اجرای این قانون و بازسازی بافت‌های فرسوده با مشارکت دولت و شهرداری وجود دارد، راضی کردن صاحبان املاکی است که در محدوده بافت‌های فرسوده واقع شده‌اند.
برای حل این مشکل نیز در قانون مصوب مجلس، پیش‌بینی‌هایی انجام شده است. به منظور جلب مشارکت حداکثری مالکان و ساکنان محدوده طرح‌های احیا، بهسازی و نوسازی، حسب مورد از سوی مجری طرح، محدوده اجرایی طرح‌های مصوب به نحو مطلوب و مناسب به ساکنان و مالکان اطلاع‌رسانی می‌شود و با همکاری آنها برای حصول توافق نسبت به ارزیابی و تعیین قیمت روز اراضی ابنیه و دیگر حقوق قانونی افراد در وضعیت موجود به علاوه ۱۵ درصد از طریق هیات سه نفره کارشناسان رسمی دادگستری (یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق، یک نفر به انتخاب مجری طرح و یک نفر مرضی‌الطرفین) اقدام می‌شود. هزینه‌های ارزیابی به عنوان جزئی از هزینه‌های اجرای پروژه محسوب شده و به عهده مجری طرح است.با پیش‌بینی چنین راهکاری، اگر باز هم مالکی حاضر به همکاری نشد، در صورتی که ملک وی مانع اجرای پروژه باشد، سهم وی بر اساس ارزش تقویم‌شده به عنوان قیمت پایه از طریق مزایده به فروش رسیده و به آنان پرداخت می‌شود. برنده مزایده به نسبت سهام مالک، در مشارکت با مجری طرح جایگزین مالک اول می‌شود. در صورت استنکاف مالکان املاک مذکور از مشارکت و یا عدم واگذاری سهام به هر دلیل از طریق مزایده، مجری طرح باید راسا یا از طریق جلب سرمایه‌های سرمایه‌گذاران متقاضی مشارکت، نسبت به خرید یا تملک املاک مزبور اقدام کند.در صورت مجهول‌المالک بودن بعضی از املاک واقع در پروژه‌های اجرایی فوق با اذن ولی‌فقیه از طریق مزایده اقدام می‌شود و وجوه حاصل در اختیار ولی‌فقیه قرار می‌گیرد تا مطابق نظر ایشان عمل شود.
هیاتی برای حل اختلاف
اجرای این قانون بی‌تردید موجب به وجود آمدن برخی اختلافات خواهد شد. هیاتی برای حل این اختلافات پیش‌بینی شده است که شهروندان می‌توانند اعتراضات خود را در این مرجع مطرح کنند. این هیات مرکب از یک نفر قاضی با تجربه دادگستری به انتخاب رئیس قوه‌قضائیه، رئیس اداره ثبت اسناد و املاک محل یا نماینده وی و یک نفر به نمایندگی از سوی سازمان مسکن و شهرسازی استان در اداره ثبت اسناد و املاک محل خواهد بود و با رعایت ضوابط و مقررات مورد عمل نسبت به موضوع رسیدگی و با رای قاضی عضو هیات تصمیم‌گیری خواهد کرد. رای صادره توسـط قاضی ظرف 20 روز پـس از ابلاغ در محاکم دادگسـتری قابل تجدیدنظر و رای دادگاه تجدیدنظر قطعی است.هزینه‌های مربوط به اجرای این قانون در بودجه هر سال پیش‌بینی خواهد شد. دولت مجاز است سالانه 10 هزار میلیارد ریال جهت احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری در بودجه سنواتی کل کشور پیش‌بینی و درج کند.
راهکارهای برنامه پنجم توسعه
برنامه‌های توسعه، برنامه‌های میان‌مدت کشور در راه پیشرفت و توسعه است. آخرین برنامه‌ای که در این خصوص تصویب شده، برنامه پنجم توسعه است که از ابتدای سال 1390 لازم‌الاجرا شده است. در ماده 171 این قانون برای حل مشکل بافت‌های فرسوده نیز راهکارهایی در نظر گرفته شده است.
وظیفه شورای عالی شهرسازی و معماری
یکی از سازمان‌هایی که در برنامه پنجم توسعه به عنوان متولی اصلاح بافت‌های فرسوده معرفی شده است. شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است نسبت به احصای مناطق ویژه نیازمند بهسازی و نوسازی در بافت‌های فرسوده و دسته‌بندی طرح‌های واقع در این مناطق اقدام کند. این شورا با اولویت‌هایی که در ادامه می‌آید نسبت به اصلاح بافت‌های فرسوده اقدام خواهد کرد.طرح‌هایی که به دلیل وجود منافع عمومی، اجرای به موقع آنها ضروری است. این طرح‌ها مشمول برنامه‌های عمومی و عمرانی دولت موضوع «لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک مصوب 1358 شورای انقلاب» است که تمام یا بخشی از منابع مورد نیاز آن می‌تواند از طریق بخش‌های غیردولتی تامین شود. رای صادره موضوع ماده (4) قانون مذکور قابل اعتراض در مراجع صالحه قضایی است.طرح‌هایی که از طریق تدوین ضوابط و مقررات و مشارکت مردم و حمایت دولت، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به مرور زمان قابل انجام است.
احیای بافت‌های فرسوده روستایی
معمولا با شنیدن اصطلاح بافت‌های فرسوده، بافت‌های شهری به ذهن می‌رسد. اما باید توجه داشت که بافت‌های فرسوده منحصر به شهرها نیستند و برای بافت‌های فرسوده روستایی نیز باید برنامه‌ریزی کرد. در برنامه پنجم توسعه، دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط موظف شده‌اند به منظور افزایش بهره‌وری و استحصال زمین نسبت به احیای بافت‌های فرسوده و نامناسب روستایی اقدام کنند.
همکاری بخش خصوصی و دولتی
در سال‌های اخیر و بخصوص بعد از ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، تاکید بر حضور بخش خصوصی در اقتصاد دوچندان شده است.در خصوص احیای بافت‌های فرسوده نیز تلاش‌هایی برای همکاری بخش خصوصی و دولتی انجام شده است. در برنامه پنجم توسعه مقرر شده است: وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها موظفند با اعمال سیاست‌های تشویقی و در چارچوب قانون حمایت از احیای بافت‌های فرسوده از اقدامات بخش غیردولتی برای احیا و بازسازی بافت‌های فرسوده در قالب بودجه مصوب حمایت کند.
برنامه احیای بافت‌های فرسوده
چندین سال است که موضوع احیای بافت‌های فرسوده در دستور کار مدیران کشور قرار دارد اما هنوز گرهی از این مشکل باز نشده است. در برنامه پنجم توسعه برای حل این مشکل یک برنامه زمان‌بندی تعیین شده است. وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها موظفند هر سال در طول برنامه حداقل 10 درصد از بافت‌های فرسوده شهری را احیاء و بازسازی کنند. تسهیلات و بودجه مورد نیاز همه‌ساله با پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی در بودجه عمومی پیش‌بینی و در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها یا مجریان طرح‌های نوسازی با معرفی شهرداری قرار می‌گیرد.برای تامین بودجه بازسازی بافت‌های فرسوده، دولت موظـف است حداقل 50 درصـد از منابع، اعـتبارات و تسهیلات اعطایی برای بخش مسکن اعم از طرح‌های مسکن مهر، مسکن جوانان و نیازمندان و مانند آن را به اجرای طرح‌های مذکور در محدوده بافت‌های فرسوده شهری اختصاص دهد.
قوانین مرتبط دیگر
موضوع بافت‌های فرسوده موضوع برخی قوانین و مصوبات دیگر نیز بوده است. از جمله در این رابطه در سال 1384 قانونی با عنوان قانون حمایت از طرح بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت امام رضا(ع) و حضرت معصومه(س) به تصویب رسید که یکبار در سال 1388 اصلاح شد. چنان‌که معلوم است این قانون عام نبوده و تنها بازسازی بافت‌های فرسوده اطراف حرم امام رضا (ع) و حرم حضرت معصومه(س) را مورد نظر قرار داده است. علاوه بر این قانون، قوانین و مقررات دیگری نیز در سال‌های گذشته در این خصوص به تصویب رسیده است. از جمله در سال 1385 وزارت مسکن و شهرسازی مجاز شد نسبت به انتشار و فروش اوراق مشارکت به مبلغ 500 میلیارد ریال برای اجرای طرح بهسازی و نوسازی بافت فرسوده شهری اقدام کند. بافت‌های فرسوده را باید یکی از معضلات شهری در ایران دانست و حل این مشکل را در اولویت برنامه‌های کشور قرار داد. تاکنون قوانین و مقرراتی با این هدف به تصویب رسیده‌اند اما باید پذیرفت آنچه در عمل انجام شده است، بسیار کمتر از آن چیزی بوده است که در شعارها و سیاست‌ها مورد اشاره قرار گرفته است. باید امیدوار بود برنامه زمان‌بندی برنامه پنجم توسعه برای تحقق هدف بازسازی بافت‌های فرسوده تحقق یابد و تا سال پایانی اجرای این قانون، گام‌های موثری در این خصوص برداشته شود. |