رأی شماره۲۵۰ ، ابطال مصوبه هیأت مدیره شرکت ملی نفت مبنی بر تعیین فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان سازمان بهداشت و درمان
رأی شماره۲۵۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه هزار و چهارصد و چهارمین جلسه مورخ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت مدیره شرکت ملی نفت ایران ابلاغ شده با شماره ق س/۲۸۸/ت هـ م/۱۰ـ ۳۰۷ـ ۵/۲/۱۳۸۳ مبنی بر تعیین فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان سازمان بهداشت و درمان به جای پرداخت حق محرومیت از مطب
شماره هـ/۹۰/۳۸۴ ۱۵/۵/۱۳۹۲
تاریخ دادنامه: ۱۷/۴/۱۳۹۲ شماره دادنامه: ۲۵۰ کلاسه پرونده: ۹۰/۳۸۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه هزار و چهارصد و چهارمین جلسه مورخ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران ابلاغ شده با شماره ق س/۲۸۸/ت هـ م/۱۰ـ۳۰۷ـ ۵/۲/۱۳۸۳
گردش‌کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون، در سازمان مذکور، طی لایحه شماره ۶۷۹۱۶ ـ ۲۱/۴/۱۳۹۰ ابطال مصوبه هزار و چهارصد و چهارمین جلسه مورخ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران ابلاغ شده با شماره ق س/۲۸۸/ت هـ م/۱۰ـ۳۰۷ـ ۵/۲/۱۳۸۳ را تحت عنوان «فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان سازمان بهداشت و درمان» خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً، مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران از جهت انطباق با قانون در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه جناب‌عالی را به نتایج بررسیها به شرح زیر معطوف می‌دارد:
الف ـ در مصوبه مذکور، فوق‌العاده‌ای تحت عنوان «فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان سازمان بهداشت و درمان» شرکت ملی نفت ایران تعیین شده و به طور ضمنی حق محرومیت از مطب پزشکان آن دستگاه حذف شده است.
ب: مرور قوانین و مقررات مربوط
۱ـ ماده (۱) قانون اجازه پرداخت حق محرومیت از مطب مصوب ۲۲/۹/۱۳۶۶ (با اصلاحیه مصوب ۱۲/۱۰/۱۳۷۵) مقرر کرده است:
«اجازه داده می‌شود به دارندگان مدرک دکتری در رشته‌های گروه پزشکی ... در صورتی که به طور تمام‌وقت در رشته‌های بهداشتی، درمانی، کشاورزی و یا محیط زیست در خدمت بوده و به کار انتفاعی تخصصی (اعم از مطب، داروخانه و آزمایشگاه و غیره) اشتغال نداشته باشند و شصت ساعت در ماه در غیر ساعات اداری مشغول خدمت باشند، (در قبال انجام وظایف و مأموریتهای محوله در غیر ساعات اداری) با تشخیص بالاترین مقام اجرایی دستگاه مبلغی حداکثر معادل حقوق و فوق‌العاده شغل یا مزایای شغل دریافتی، به عنوان محرومیت از مطب پرداخت شود.»
۲ـ مصوبه شماره ۱۱۴۱۱/ت۵۰۳/هـ ـ ۵/۱/۱۳۷۴ هیأت وزیران با اصلاحیه شماره ۹۴۲۵/ت۳۱۹۶۱هـ ـ ۲۱/۲/۱۳۸۴ اشعار می‌دارد:
«اجازه داده می‌شود به کلیه دارندگان مدرک دکترا در رشته‌های گروه پزشکی (پزشکی، دندان‌پزشکی، دامپزشکی، داروسازی و علوم آزمایشگاهی) و پیراپزشکی و بهداشتی (شاغل) در دستگاههای مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت که آن را با هماهنگی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اجرا کرده‌اند و پستهای سازمانی آن در رشته‌های شغلی رشته‌های بهداشتی و درمانی و مشاغل دامپزشکی، کشاورزی و یا محیط زیست تخصیص می‌یابد یک ماه حقوق و فوق‌العاده شغل به عنوان فوق‌العاده حق محرومیت از مطب پرداخت شود.»
۳ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۳۵۵ـ ۱۰/۷/۱۳۸۴ تصریح کرده است:
«تصویب‌نامه شماره ۱۱۴۱۱/ت۳۰۵هـ ـ ۵/۱/۱۳۷۴ هیأت وزیران که علی‌رغم وجود حکم صریح مقنن در باب فوق‌العاده محرومیت از مطب و میزان آن، با تمسک به‌ماده (۶) قانون نظام هماهنگی پرداخت کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۰ که منحصراً ناظر به جواز پرداخت فوق‌العاده خاص به مشمولان مقررات استخدامی خاص می‌باشد، به‌تصویب رسیده و متضمن وضع قاعده آمره راجع به فوق‌العاده حق محرومیت از مطب و میزان آن است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‌شود و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود».
۴ـ ماده (۶) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۰ عنوان می‌دارد:
«به دولت اجازه داده می‌شود در اجرای نظام هماهنگ پرداخت به منظور تطبیق وضع کارکنان دستگاههای مشمول مقررات خاص و جذب و نگهداری نیروهای مناسب برای مشاغل تخصصی و مدیریت در مواردی که در این قانون پیش‌بینی نشده است، فوق‌العاده‌های خاصی وضع نماید».
۵ ـ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران طی مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ بدون این که جوازی از هیأت وزیران داشته باشد و یا در متن مصوبه به مجوز صادر شده استناد کرده باشد از ابتدای سال ۱۳۸۳ با حذف فوق‌العاده محرومیت از مطب برای پزشکان شاغل در سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت، فوق‌العاده‌ای تحت عنوان «فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان» را برقرار کرده است. اداره تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی شرکت ملی نفت و هیأت‌مدیره سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت، مصوبه هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران را به گونه‌ای تفسیر و اجرا کردند که فوق‌العاده ارزیابی پزشکان سازمان یاد شده بیش از دو برابر مجموع حقوق و مزایای مستمر پزشکان بالغ شود. در پی اجرای مصوبه مزبور از ابتدای سال ۱۳۸۳ تا پایان سال ۱۳۸۸ مبلغی بالغ بر ۳/۶۰۹ میلیارد ریال هزینه شده است که چنانچه همان فوق‌العاده حق محرومیت از مطب پزشکان دایر و برقرار می‌بود، هزینه دولت حداکثر از ۱۵ درصد رقم یاد شده تجاوز نمی‌کرد.
ج‌ـ نظریه:
با عنایت به این که:
اولاً: قانون «اجازه پرداخت حق محرومیت از مطب» مصوب ۲۲/۹/۱۳۶۶ (با اصلاحیه ۱۲/۱۰/۱۳۷۵) معتبر و لازم‌الاجرا است و لذا حذف این حق از مشمولان آن قانون با تصویب فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان مغایر با قانون است.
ثانیاً: تصویب و برقراری فوق‌العاده‌ای تحت عنوان «فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان» منطبق با ضوابط مقرر در قوانین و مقررات مربوط نمی‌باشد، توضیح آن که در قوانین مربوط از جمله مواد ۳۸ و ۳۹ قانون استخدام کشوری (که در مقام احصای انواع فوق‌العاده‌های قانونی قابل پرداخت به مستخدمان دولت می‌باشند) و نیز قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳/۶/۱۳۷۰ به چنین عنوانی اشاره نشده است، ضمن آن که تبصره (۲) ماده (۴۳) قانون استخدام کشوری که به عنوان استثناء، پرداخت حق‌الزحمه و حق‌العلاج به صاحبان حرف پزشکی را (مشروط بـر آن که امور راجع بـه آنها در غیر از ساعات اداری و عـلاوه بـر وظیفه اصلی مستخدم انجام شود)، مجـاز اعلام کرده است و همچنین ماده (۱۰) آیین‌نامه اجرایی آن تبصره مصوب سال ۱۳۵۰ که میزان حق‌العلاج و حق‌الزحمه صاحبان حرف پزشکی را منوط به تعیین تعرفه آن از سوی وزارت بهداری (بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) کرده است، چنین فوق‌العاده‌هایی را برای صاحبان حرف پزشکی پیش‌بینی نکرده است.
بنا به مراتب، مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ شرکت ملی نفت ایران که بدون هیچ مجوز قانونی مبادرت به برقراری فوق‌العاده‌ای با عنوان «ارزیابی عملکرد» کرده است، مغایر با قوانین و مقررات مربوط تشخیص می‌شود و بر این اساس و در اجرای تبصره ۲ بند د ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور درخواست ابطال آن را دارد.
موجب امتنان است که از نتیجه تصمیمات متخذه هیأت عمومی دیوان این سازمان را مطلع فرمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی شرکت ملی نفت ایران به موجب لایحه شماره ح د/۴۰۳ـ۴۰۱۷ـ ۲۰۵۷۸۹ ـ ۱۹/۶/۱۳۹۰ توضیح داده است:
«احتراماً عطف به ابلاغیه مورخ ۹/۵/۱۳۹۰ صادر شده از دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری منضم به تصویر دادخواست قائم مقام ریاست سازمان و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور، به طرفیت هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران، به خواسته ابطال مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران و ضمن ایفاد تصویرنامه شماره ت ه م/۱۸۵۱۴۳ـ ۱/۶/۱۳۹۰ رئیس تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی شرکت ملی نفت ایران و نامه شماره ۱۹۴/۱۰۰/درم ح ـ ۲۹/۵/۱۳۹۰ رئیس امور حقوقی سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت و با حفظ و رعایت مهلت مقرر قانونی در ارائه لایحه دفاعیه، موارد ذیل را به‌استحضار می‌رساند:
«الف: قانون اجازه پرداخت حق محرومیت از مطب:
مستنداً به قانون اجازه پرداخت حق محرومیت از مطب مصوب ۲۲/۹/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی (اصلاحی مورخ ۱۲/۱۰/۱۳۷۵) که مقرر می‌دارد: « اجازه داده می‌شود به‌دارندگان مدرک دکترا در رشته‌های گروه پزشکی (پزشکی، دندان‌پزشکی، دامپزشکی، داروسازی، علوم آزمایشگاهی) و پیراپزشکی و بهداشتی که به طور رسمی برابر مقررات مربـوط در وزارتخانه‌ها، مـؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی و شرکتها و سازمانهایی کـه شمول قانون بـر آنها مستلزم ذکر نام است و نهادهای انقلاب اسلامی، شاغل می‌باشند و مستقلاً توان اشتغال در خارج از محیط اداری را دارند در صورتی که به طور تمام وقت در رشته‌های بهداشتی، درمانی، کشاورزی و یا محیط زیست در خدمت بوده و به کار انتفاعی تخصصی (اعم از مطب، داروخانه و آزمایشگاه و غیره) اشتغال نداشته باشند و ۶۰ ساعت در ماه در غیر ساعات اداری مشغول خدمت باشند، ( در قبال انجام وظایف و مأموریتهای محوله در غیر ساعات اداری) با تشخیص بالاترین مقام اجرایی دستگاه مبلغی حداکثر معادل حقوق و فوق‌العاده شغل یا مزایای شغل دریافتی به عنوان حق محرومیت از مطب پرداخت شود»، پرداخت این فوق‌العاده، مشروط به نداشتن مطب و انجام ۶۰ ساعت اضافه‌کاری در ماه بوده است.
لذا در راستای اجرای این قانون و به موجب مصوبه شماره ۶۳۷ ـ ۵/۱۰/۱۳۶۶ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران با توجه به نظام پرداخت خاص صنعت نفت، به کلیه افراد مشمول قانون فوق با تأیید مدیرعامل سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت، فوق‌العاده محرومیت از مطب به میزان حداکثر معادل «حقوق اصلی، فوق‌العاده ویژه، محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق‌العاده متمم گرمسیر» (حسب مورد) و همچنین به‌پزشکان شاغل در مراکز عملیاتی علاوه بر فوق‌العاده مذکور «فوق‌العاده صعوبت کار حداکثر یک ماه حقوق و فوق‌العاده ویژه» قابل پرداخت اعلام گردید.
ب: دلایل اصلاح مصوبه شماره ۶۳۷ ـ ۵/۱۰/۱۳۶۶ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران:
۱ـ نظر به این که پرداخت این فوق‌العاده مشروط به نداشتن مطب و انجام ۶۰ ساعت اضافه‌کاری در ماه بوده است و اغلب پزشکان شاغل در سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت واجد شرایط مذکور نبوده ولی فوق‌العاده حق محرومیت از مطب را به صورت مستمر دریافت می‌کردند، این امر موجب می‌گردید که عملاً انگیزه‌ای برای کار بیشتر پزشکان فراهم نشد و از طرفی لزوم رعایت شرایط مقرر جهت دریافت فوق‌العاده یاد شده، از قبیل نداشتن مطب و انجام (۶۰) ساعت اضافه‌کاری در ماه از یک سو و نداشتن ساز و کار لازم جهت احراز شرایط موصوف در مورد پزشکان مشمول از سوی دیگر و در نتیجه وجود مشکلات اجرایی در کنترل دقیق مفاد مصوبه از سوی سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت در مقام مجری مصوبه، عملاً سازمان را در شرایط عدم اجرای دقیق مقررات مربوطه، در معرض اعتراض مراجع بازرسی و حسابرسی قرار می‌داد.
۲ـ با عنایت به عدم وجود ساز و کار لازم جهت پرداخت عادلانه فوق‌العاده محرومیت از مطب و همچنین تلقی آن به صورت حقوق و مزایای مستمر توسط مشمولان، عملاً انگیزه لازم برای پزشکان شاغل در صنعت نفت جهت کار بیشتر کمرنگ گردید. از سوی دیگر خدمات ارزشمند پاره‌ای از پزشکان پرتلاش که بعضاً کارکرد ماهانه آنها حدود چند برابر سایر پزشکان بود، فقط از طریق پرداخت (۶۰) ساعت اضافه‌کاری قابل جبران بود. لذا به دلایل پیش گفته اکثر پزشکان متخصص و متبحر خطرپذیری درمانها و جراحیهای مشکل را نمی‌پذیرفتند و بالطبع مشتریان سازمان (کارمندان و خانواده تحت تکفل آنها) از انجام درمانهای پیچیده علی‌رغم وجود تجربه و دانش تخصصی پزشکان و وجود امکانات و تجهیزات مدرن در سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت محروم و در نتیجه از شرایط خدمات درمانی رضایت کامل نداشتند.
۳ـ لذا به دلیل وجود مشکلات در کنترل مفاد مصوبه ناشی از اجرای قانون، بالاخص کنترل همزمان انجام اضافه‌کاری و نیز عدم فعالیت پزشکان در مطب و نیز کاهش اثر بخشی اجرای مصوبه به دلیل تغییرات زمانی و با توجه به مشکلات اجرایی ادامه روند شرایط مذکور و همچنین در راستای اجرای مقررات قانون برنامه سوم توسعه کشور (اجزاء ۱ و ۲ قسمت «ب» ماده ۱۹۲) در طی سالهای ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۴، مبنی بر تبدیل نظام پرداخت « روزمزدی» به «کارمزدی» تغییر نظام پرداخت پزشکان اجتناب ناپذیر شد .
۴ ـ در اوایل دهه ۸۰، طرح Per case یا Fee for service با قابلیتهای متفاوت در نظام پرداخت پزشکان در برخی مراکز بهداشتی و درمانی در سطح بیمارستانهای خصوصی و دولتی کشور مطرح و به اجرا درآمد، لیکن طرح مزبور علی‌رغم ایجاد انگیزه برای کار بیشتر، به علت عدم پیش‌بینی‌های لازم جهت کنترل کیفیت در مرحله اجرا به‌موفقیت مورد انتظار نایل نشد.
۵ ـ لذا پس از انجام مطالعات تطبیقی کارشناسی و در چارچوب بودجه تخصیصی سالانه برای فوق‌العاده محرومیت از مطب پزشکان و فوق‌العاده صعوبت کار و نیز صرفه‌جویی ناشی از درمان خارج از شرکت، به لحاظ ساختار سازمانی و هرم تصمیم‌گیری سازمان به لحاظ نظام مراجعه بیمار، اقدامات و خدمات قابل ارائه (خدمات کلینیکی و پاراکلینیکی و بستری) و حاصل کار (خروجیها) و با امعان نظر به نقاط ضعف و قوت طرح قبلی، در راستای اصلاح نظام پرداخت پزشکان صنعت نفت، لزوم بازشناسی و مهندسی مجدد طرح پرداخت به پزشکان بر اساس عملکرد درمانی در دستور کار مطالعاتی قرار گرفت و مقرر شد با تأسی از نظام عملکرد حاکم بر بیمارستانهای دولتی، تأمین اجتماعی و حتی نوعاً بخش خصوصی، عملکرد پزشکان شاغل در سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت در چارچوب بودجه مصوب مربوط به فوق‌العاده محرومیت از مطب و فوق‌العاده صعوبت کار و نیز صرفه‌جویی ناشی از درمان خارج از شرکت همسان‌سازی شود.
ج: فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت (مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران)
۱ـ لذا با هدفهای ارائه خدمات مطلوب به بیماران (مشتریان سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت)، ایجاد انگیزه مضاعف در پزشکان و استفاده از تواناییها و قابلیتهای بالقوه آنان و همچنین ارتقای سطح بهره‌وری و ارزیابی پزشکان و به منظور حفظ و پویایی توانمندی آنها، به موجب مصوبه شماره ۱۴۱۴ـ ۲۸/۱۱/۱۳۸۲ هیأت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران موضوع اطلاعیه شماره ق س/۲۸۸/ت ه م/۱۰ـ۳۰۷ ـ ۵/۲/۱۳۸۳ از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۳ پرداخت «فوق‌العاده ارزیابی عملکرد» به کلیه پزشکان رسمی و پیمانی شاغل دارای مدرک پزشک عمومی، پزشکان متخصص و فوق‌تخصص، دارندگان مدرک دکترای داروسازی، علوم آزمایشگاهی و دندان‌پزشکی که به طور تمام وقت در سازمان بهداشت و درمان مشغول به کار می‌باشند، بر اساس محورهای تعیین شده به تصویب رسید.
بنابراین همان‌گونه که ملاحظه می‌شود تغییر عنوان فوق‌العاده محرومیت از مطب پزشکان به فوق‌العاده ارزیابی عملکرد پزشکان صرفاً با مکانیزم ارزیابی متفاوت صورت گرفته است و به هیچ عنوان موجب تغییر در منابع مالی پرداخت فوق‌العاده مذکور و یا افزایش سقف قبلی به بیش از دو برابر مجموع حقوق و مزایای مستمر پزشکان به شرحی که شاکی در دادخواست تنظیمی اظهار کرده، نشده است.
