جایگاه مصوبات شورای عالی اداری در نظام حقوقی

نظام اداری کشورمان مبتنی بر سازمان‌های اداری غیرمتمرکز و قسمتی نیز مبتنی بر واحدهای اداری متمرکز است. در نظام اداری متمرکز، دو نوع از مقام‌ها و سازمان‌های اداری به چشم می‌خورند: برخی مقام‌ها و سازمان‌های اداری در مرکز مستقرند و برخی دیگر زیر نظر قدرت مرکزی در استان‌ها، شهرستان‌ها و تقسیم‌های کشوری کوچکتر فعالیت می‌کنند. شورای عالی اداری در طبقه‌بندی نظام اداری متمرکز و در مرکز قرار می‌گیرد و در این حیطه نیز مصوباتی را تصویب می‌کند که بعد از تأیید رییس‌جمهوری لازم‌الاجراست. برای آشنایی بیشتر با جایگاه مصوبات شورای عالی اداری و حدود اعتبار آنها با کارشناسان حقوقی گفت وگو کردیم که در پی می‌آید.

شورای عالی اداری، نهادی متمرکز

دکتر محمدجواد رضایی‌زاده، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران گفت: خدمات عمومی از لحاظ شیوه اتخاذ تصمیم و اجرای آنها به امور ملی و محلی تقسیم می‌شوند. امور ملی اموری است که منافع آن عاید همه افراد کشور می‌شود، حال آنکه امور محلی ناظر بر محل یا منطقه معینی از کشور است. نظام‌های اداری بر اساس اینکه چه میزان از صلاحیت‌ها و اختیارات اداره امور محلی را به اهالی محل سپرده باشند، به سه دسته تقسیم می‌شوند: نظام متمرکز اداری، نظام واگذاری اختیارات فوق‌العاده، نظام عدم‌تمرکز اداری. شورای عالی اداری در تقسیم‌بندی سازمانی جزو سازمان‌های اداری متمرکز قرار می‌گیرد.

این وکیل دادگستری ادامه ‌داد: در نظام متمرکز قدرت تصمیم‌ها در بالاترین سطوح و در مرکز اداره می‌شوند؛ صلاحیت‌ها نیز بر عهده نهادهای متمرکز واقع در مرکز است. تفویض اختیارها در این نظام بسیار محدود و سازوکار(مکانیسم) اداره امور مبتنی بر مدیریت متمرکز است و این خصوصیت‌ها با جایگاه سازمانی شورای عالی اداری همگونی دارد.

سازمانی اداری خاص

رضایی‌زاده با اشاره به اینکه سازمان‌های اداری از ارکان اصلی نظام سیاسی و اداری کشور محسوب می‌شوند، ادامه ‌داد: این سازمان‌ها شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌های دولتی، شرکت‌های دولتی، مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی‌اند.
وی معتقد است: شورای عالی اداری وزارتخانه نیست؛ زیرا وزارتخانه دارای عنوان مستقل و دارای اهداف و وظایف متعدد قانونی است. شورای عالی اداری مؤسسه عمومی غیردولتی نیز محسوب نمی‌شود؛ زیرا این شورا برخلاف مؤسسه‌‌های عمومی غیردولتی دارای شخصیت حقوقی مستقل نیست و نیز بودجه‌ آن به طور کامل از منابع دولتی تأمین می‌شود.این وکیل دادگستری خاطرنشان ‌کرد: شورای عالی اداری در ردیف شرکت‌های دولتی نیز قرار نمی‌گیرد؛ زیرا برخلاف شرکت‌های دولتی که دارای وظایف تصدی هستند، این سازمان دارای وظایف حاکمیتی از جمله ایجاد هماهنگی بین سازمان‌ها و سیاستگذاری است.

این استاد دانشگاه با اشاره به وابستگی شورای عالی اداری به دولت تاکید ‌کرد: نمی‌توان با توجه به وابستگی شورای عالی اداری به نهاد دولت و قوه مجریه آن را مؤسسه عمومی دانست؛ زیرا مؤسسه دولتی از استقلال حقوقی و شخصیت حقوقی مستقل برخوردار است در حالی که با تأملی چند متوجه می شویم که شورای عالی اداری دارای استقلال و شخصیت حقوقی مستقل نیست.

بنابراین شورای عالی اداری ماهیت حقوقی مستقلی ندارد، بلکه می‌توان گفت شورای عالی اداری فقط رکنی از ارکان قوه‌ مجریه است و در تقسیم‌بندی‌های ابتدایی در نوع پنجم سازمان‌های اداری کشور یعنی سازمان‌ها و اداره‌های مشورتی خاص قرار می‌گیرد.
این عضو هیأت علمی تاکید ‌کرد: این تقسیم‌بندی به صورت منطقی نیز قابل درک است؛ زیرا هنگامی که نتوان سازمان اداری‌ای را در تقسیم‌بندی‌های رایج (وزارتخانه، مؤسسه دولتی، شرکت دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی) جای داد باید دست به ابتکار زد و تقسیم‌بندی جدیدی اضافه کرد. از طرف دیگر هنگامی که بخواهیم امور عمومی را بین سازمان‌های مختلف تقسیم کنیم؛ در اصل نباید سازمانی باشد که در قانون پیش‌بینی شده باشد، ولی شیوه ارایه امور عمومی آن و صورت‌بندی سازمانی آن مشخص و معین نشده باشد. بنابراین جایگزینی شورای عالی اداری در تقسیم‌بندی جدید و تحت عنوان سازمان‌ها و اداره‌های مشورتی خاص قابل دفاع است.

نهادی مشورتی

حمید رحیمی، مدرس دانشگاه، نیز با اشاره به اینکه شورای عالی اداری نهادی تصمیم‌ساز، هماهنگ‌کننده و سیاست‌گذار است، ‌گفت: در قانون مدیریت خدمات کشوری این شورا به عنوان نهاد مشورتی محسوب شده است. البته در مواردی که این شورا مصوبه‌ای را تصویب کند مطابق ماده 114 قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوبات این شورا پس از تایید رییس‌جمهوری لازم‌الاجراست. جلالی ادامه ‌داد: البته لازم است گفته شود تصمیم‌های شورای عالی اداری برای رییس‌جمهوری لازم‌الاتباع نیست و رییس‌جمهوری می‌تواند مصوبات شورا را تایید یا رد کند.

بنابراین شورای عالی اداری برای ریاست قوه مجریه یک نهاد مشورتی و تصمیم گیرنده اصلی رییس جمهوری است؛ هرچند که در ظاهر، مصوبات شورا به عنوان مصوبات شورای عالی اداری مطرح می‌شود و این طور به نظر می‌رسد که شورا به شکل مستقل توانایی تصمیم‌گیری دارد،باید توجه کرد رییس جمهور ریاست قوه‌ مجریه را بر عهده دارد و تصمیم‌گیری درباره قوه‌ مجریه و ارکان تشکیل‌دهنده‌ آن در صلاحیت وی است، همچنانکه ریاست قوه مجریه موظف به پذیرفتن نظر اکثریت وزرا درهیات وزیران نیست، در مورد شورای عالی اداری نیز چنین وضعیتی حاکم است و رییس دولت ملزم به پذیرفتن نظر اکثریت شورای عالی اداری نیست و می‌تواند مصوبات شورای عالی اداری را رد کند هرچند از لحاظ عرف اداری و از بُعد اخلاقی رییس‌جمهوری به نظر اکثریت اهمیت می‌دهد و آنان را تایید می‌کند. دبیر «خانه اندیشمندان علوم انسانی» اضافه ‌کرد: این جایگاه ما را بر آن می‌دارد که نهاد شورای عالی اداری را نهاد مشورتی رییس‌جمهوری بنامیم.

لزوم طبقه‌بندی جدید مصوبات شورای عالی اداری

این مدرس دانشگاه گفت: مصوبات شورای عالی اداری هم‌شأن قانون عادی نیست. وی ادامه داد: به استناد اصل 58 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اعمال قوه‌ مقننه توسط مجلس شورای اسلامی و از طریق نمایندگان این مجلس اجرا می‌شود؛ در حالی‌ که ترکیب اعضای شورای عالی اداری با اصل 58 قانون اساسی تفاوت قابل ملاحظه‌ای دارد و اعضای تشکیل‌دهنده این شورا نماینده مردم نیستند، بلکه وابسته به قوه مجریه‌هستند.

این حقوقدان معتقد است مصوبات شورای عالی اداری با تایید صرف رییس‌جمهوری لازم‌الاجرا می‌شود و منزلت آنها در سلسله مراتب قواعد حقوقی هم‌شأن یا مافوق مرتبه‌ مصوبات هیأت وزیران قرار نمی‌گیرد.

این استاد دانشگاه با تاکید بر اینکه مصوبات شورای عالی اداری در مراتب پایین‌تری از سلسله مراتب قوانین برتر قرار می‌گیرد، خاطرنشان کرد: نامیدن مصوبات شورا تحت عنوان مصوبات دولتی خالی از اشکال نیست؛ بنابراین ناچار باید مقررات شورای عالی اداری را در سلسله مراتبی جداگانه قرار داد؛ به طوری که نه قانون باشد و نه تصویب‌نامه و آیین‌نامه، بلکه تقسیم‌بندی تازه‌ای از سلسله مراتب منابع حقوقی مطرح شود و درآن میان مصوبات دولتی و قانون مجلس یک نیمه پله به نام مقررات قانونی پایه‌گذاری کرد، هر چند این موضوع با منطق حقوقی سازگار نیست.

قواعد لازم الاجرا

رحیمی ادامه ‌داد: صرف نظر از تقسیم‌بندی رایج و مرسوم، مصوبات شورای عالی اداری را می‌توان تحت عنوان قواعد لازم‌الاجرا نامگذاری کرد؛ زیرا در قاعده بودن این قوانین شکی وجود ندارد. این تقسیم‌بندی به نوعی سبب انسجام و هماهنگی عملکرد سازمان‌ها و واحدهای اداری می‌شود.
این پژوهشگر حقوقی خاطرنشان کرد: مصوبات شورای عالی اداری صفت لازم‌الاجرایی دارند به این دلیل که کارکنان و واحدهای تابعه ملزم به رعایت این قواعد برای بهبود عملکرد و کارایی لازم هستند.
رحیمی در بخش دیگری از سخنانش اضافه کرد: هر چند این مصوبات صفت لازم‌الاجرایی دارند اما در نهایت باید به تأیید رییس قوه مجریه برسند.

برچسب ها : نظام اداری , شورای عالی اداری