چرا لایحه بودجه کل کشور هنوز به قانون تبدیل نشده است؛ دخل‌وخرج سالیانه ازلایحه تا قانون

 تاخیرهای هر ساله دولت در تنظیم و تقدیم لایحه بودجه باعث شده است که کشور در دو سال اخیر با مشکلاتی روبه رو شود. تقدیم لایحه بودجه که باید در نیمه آذر به دست مجلس شورای اسلامی می‌رسید، سال گذشته نیز به اواخر زمستان کشید و مجلس برای بررسی دقیق مهم‌ترین سند دخل و خرج کشور چاره‌ای جز تصویب بودجه سه دوازدهم نداشت.

 

 رکوردشکنی دولت در تقدیم با تاخیر لایحه بودجه سبب شده است که این روزها، در بحبوحه انتخابات ریاست جمهوری و در آستانه به پایان رسیدن عمر دولت دهم، مجلس شورای اسلامی همچنان در حال تصویب قانون بودجه 1392 باشد. در ادامه‌ به بررسی روند قانونی تصویب بودجه در کشور پرداخته‌ایم.

 

بودجه شاهرگ حیات دولت است؛ چراکه دولت تمام فعالیت‏های مالی خود را اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‏ها برای اجرای برنامه‏های متعدد و متنوع، در چارچوب قانون بودجه صورت می‌‌دهد؛ بنابراین بودجه آینه‏ تمام‌نمای همه برنامه‏ها و فعالیت‏های دولت است و نقشی بسیار مهم و حیاتی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می‏کند؛ در نتیجه بی‌توجهی به تدوین و تصویب بهنگام لایحه بودجه، مشکلاتی را برای سازمان‌های اداری و مردم به وجود خواهد آورد.

از بودجه تعاریف مختلفی ارایه شده است؛ اما از آنجا که رویکرد این گزارش حقوقی است، به بررسی تعاریف قانون از بودجه می‌پردازیم. نخستین تعریف قانونی که از بودجه در نظام حقوقی مالی ایران شده، در ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1289 شمسی است که بودجه را چنین تعریف کرده است: «بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش‌بینی و تصویب می‌شود. مدت مزبور را سنه مالی می‌گویند که عبارت از یک سال شمسی است». دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب 16 اسفند 1312 شمسی مربوط می‌شود که در آن چنین آمده است: « بودجه لایحه پیش‌بینی همه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یک سال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.» سومین تعریف مربوط است به قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی. در این قانون، بودجه کل کشور چنین تعریف شده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و از متشکل از سه بخش... است»

در ایران چرخه تنظیم بودجه با صدور بخشنامه بودجه از سوی دولت شروع می‌شود و با ابلاغ قانون بودجه از سوی دولت به پایان می‌رسد که از این مرحله به بعد بودجه حالت اجرایی به خود می‌گیرد. در پایان سال هم که مدت اجرای بودجه پایان می‌یابد، نوبت به تفریغ بودجه و بررسی میزان پایبندی دولت به قانون مصوب فرا می‌رسد.

تدوین بودجه در هیات دولت با صدور بخشنامه‌های بودجه به بخش‌های مختلف دولت آغاز می‌شود. پس از ابلاغ بخشنامه‌های بودجه در هر دستگاه، بخشی با عنوان دفتر بودجه عهده‌دار جمع‌آوری اطلاعات اولیه برای تنظیم بودجه دستگاه مذکور می‌شود. پس از جمع‌آوری اطلاعات بودجه‌ای همه دستگاه‌ها، این اطلاعات، بررسی، تعدیل و تایید و در قالب ماده‌واحده‌ای با تبصره‌های مختلف، تنظیم می‌شوند. 

کار تدوین لایحه بودجه در دولت باید به گونه‌ای انجام شود که لایحه بودجه در 15 آذرماه به مجلس شورای اسلامی فرستاده شود. این تکلیف به موجب ماده 216 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بر عهده دولت گذاشته شده است. تا پیش از سال 1387، مهلتی برای زمان تقدیم لایحه بودجه تعیین نشده بود؛ اما در این سال، برای ملزم کردن دولت به تنظیم به موقع بودجه، این قانون به تصویب رسید؛ قانونی که دولت تاکنون از اجرای آن شانه خالی کرده است.

بررسی و تصویب بودجه به عهده مجلس شورای اسلامی است. پس از وصول لایحه بودجه، متن آن را به همراه پیوست‌ها در اختیار نمایندگان قرار می‌دهند. نمایندگان 10 روز فرصت دارند که پیشنهادهای خود را به کمیسیون‌های تخصصی ارایه کنند و کمیسیون‌های تخصصی موظف هستد تا 15 روز پس از چاپ و توزیع لایحه گزارش خود را به کمیسیون تلفیق تقدیم کنند. بنابراین اگر لایحه بودجه به موقع تقدیم شده باشد، تا ابتدای فصل زمستان، گزارش‌ها و پیشنهادهای نمایندگان در خصوص آن جمع‌آوری می‌شود.

پس از پایان مهلت گزارش کمیسیون‌های تخصصی، نوبت به رسیدگی به بودجه در کمیسیون تلفیق می‌رسد. این کمیسیون 15 روز مهلت دارد که گزارش نهایی خود را تنظیم و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند که این مهلت حداکثر تا 15 روز با موافقت هیات رییسه مجلس قابل تمدید است.

 

تصویب بودجه در صحن علنی پس از رسیدگی به کلیات بودجه و تصویب آن به پیشنهادهای مربوط به درآمدها و سایر منابع اعتبار بودجه عمومی دولت رسیدگی و سقف آن به تصویب خواهد رسید؛ پس از آن هم نوبت به رسیدگی به پیشنهادهای مربوط به تبصره‌ها و ردیف‌ها می‌رسد.

هر قانون مصوب مجلس شورای اسلامی، باید به تایید شورای نگهبان برسد. شورای نگهبان لایحه بودجه را بررسی می‌کند تا مغایرتی با شرع و قانون اساسی نداشته باشد. در صورتی که شورای نگهبان این قانون را تایید کرد، نوبت به ابلاغ آن برای اجرا خواهد رسید.

با ابلاغ بودجه از سوی دولت، اجرای آن آغاز می‌شود. وظیفه اجرای بودجه با دولت است. بودجه به وسیله معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری ابلاغ می‌شود. بودجه قانونی یک‌ساله است و با پایان سال، مهلت اجرای قانون هم به پایان می‌رسد. قاعدتا تا پایان مهلت اجرای قانون بودجه، باید قانون بودجه بعدی به تصویب رسیده باشد، مگر آنکه دولت یا مجلس به تعهدات قانونی خود عمل نکرده باشند. سال گذشته چنین اتفاقی افتاد با نقض قانون از سوی دولت و تهیه دیرهنگام لایحه بودجه، مجلس فرصت کافی برای تصویب قانون بودجه سال بعد پیدا نکرد به همین دلیل، مجبور به استفاده از راهکارهای استثنایی که قانون برای چنین مواردی پیش‌بینی کرده است شد.

دیوان محاسبات کشور سالانه با بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌های دولتی گزارش تفریغ بودجه را تهیه می‌کند که در آن نحوه و میزان هزینه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پیشرفت آنها بر اساس لایحه بودجه مشخص است. در واقع تفریغ بودجه نظارت بعد از خرج است. گزارش تفریغ بودجه باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد که با این کار بودجه به پایان عمر خود می‌رسد و از چرخه کار خارج می‌شود.

بودجه سال 1392 قاعدتا باید تاکنون ابلاغ می‌شد؛ اما متاسفانه با کم‌کاری‌هایی که انجام گرفت، تصویب بودجه شرایط استثنایی و اضطراری به خود گرفت. به دلیل تاخیر در تقدیم بودجه در تاریخ 9 اسفند سال گذشته لایحه بودجه سه ماهه ابتدای سال 1392 کل کشور تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. این قانون در جلسه علنی روز یکشنبه 27 اسفند 1391 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲۷/۱۲/۱۳۹۱ به تایید شورای نگهبان رسید؛ اما مدت اجرای آن در خردادماه به پایان می‌رسد و تا آن زمان باید قانون بودجه کل کشور تصویب و لازم‌الاجرا شود. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی پس از تشریح شرایط اقتصادی کشور، ماموریت‌های بودجه را به عنوان یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستگذاری اقتصادی در شرایط کنونی بررسی کرد و سپس با راهبردهای اصلی دولت در تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1392 کل کشور مورد مقایسه قرار داده است. 

 

در این گزارش تاکید شده است: لایحه بودجه سال 1392 در شرایطی تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است که پیش‌بینی‌ها درباره وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی در سال جاری مطلوب نیست. پیش بینی‌های انجام شده حاکی از آن است که نرخ رشد اقتصادی بین 7/0 تا منفی 4 درصد، نرخ تورم حدود 32 درصد و نرخ رشد نقدینگی بیش از 30 درصد است. در این گزارش در مورد مشکلاتی که کشور با آن روبه رو است و باید در بودجه کشور به آن توجه شود، چنین توضیح داده شده است: بی‌انضباطی مالی (عدم تعادل منابع و مصارف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و تزریق بی رویه منابع حاصل از نفت به بودجه)، بی‌انضباطی پولی (رشد نقدینگی) و تحریم‌های اقتصادی از جمله دلایلی هستند که کارشناسان آنها را موجد آثاری از قبیل افزایش نرخ تورم، افزایش نرخ ارز و کاهش نرخ رشد اقتصادی می‌دانند. نکته قابل توجه آن که برای رفع معضل گسترش کسری بودجه بدون نفت که مستلزم اصلاحات گسترده در محدوده وظایف دولت و شیوه‌های انجام آنهاست که به رغم آثار اقتصادی و سیاسی گسترده آن در عمل، اقدام اساسی صورت نگرفت.

در ادامه این گزارش آمد است:‌شعاری که برای سال جاری انتخاب شده «حماسه سیاسی و حماسه اقتصادی» است که بودجه 1392 نقش مهمی در تحقق این راهبرد خواهد داشت. نقش بودجه سال 1392 در رشد و توسعه اقتصادی غیرقابل انکار است؛ زیرا نحوه اداره کشور را در سال جاری تعیین می‌کند. گذشته از بحث تحریم که منجر به کاهش میزان صادرات نفتی شده است، تعیین الگوی توسعه اقتصادی یکی از بااهمیت‌ترین موارد در ایجاد رکود و یا تورم در اقتصاد است. اگر اقتصاد کشور به دلیل اعمال تحریم‌ها به سمت جایگزینی واردات حرکت کند، باعث کاهش واردات به خصوص در بخش تکنولوژی خواهد شد و اگر الگوی توسعه صادرات مبنا قرار بگیرد، با وجودتحریم افزایش نرخ ارز را در پی خواهد داشت. موضوع اصلی در اقتصاد ایران نبودشفافیت است و تا زمانی که بحث هدفمندی به طور کامل در کشور اجرا نشود نمی‌توان به افزایش درآمدهای دولت با ساز و کارهای قبلی امیدوار بود. بحث افزایش درآمدهای مالیاتی نیز با توجه به کاهش قدرت خرید مردم راهکار اصلی محسوب نمی‌شود.

 

به نظر می‌رسد همان‌گونه که آزادسازی اقتصاد و اجرای هدفمندی باید با قدرت ادامه پیدا کند، افزایش درآمدهای دولت باید پیگیری شود و رشد اقتصادی افزایش یابد.این درحالی است دولت در ادامه بدعتی که در سال‌های اخیر گذاشته است، باز هم لایحه بودجه را با تاخیر فراوان تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. لایحه بودجه باید تا نیمه آذرماه تقدیم مجلس شورای اسلامی شود تا مطابق برنامه زمان‌بندی، در مهلت مقرر بررسی و سرانجام در پایان اسفندماه اجرایی شود. باگر مهلت‌های قانونی برای تصویب قانون بودجه رعایت شود، با تحویل سال ، قانون بودجه کشور هم آماده اجرا و ابلاغ می‌شود.؛ اما تاخیر در تهیه بودجه در سال‌های اخیر همیشه مشکلاتی را برای کشور به وجود آورده است.