استقلال دستگاه‌ها در برگزاری بهتر انتخابات راهگشاست

اصلاح قانون انتخابات ریاست جمهوری یکی از دغدغه‌های اصلی در مجلس هشتم و نهم بوده است، تا آنجا که از اعلام وصول این لایحه تا ابلاغ آن به دولت، بیش از چند ماه طول نکشید. از این رو «حمایت» در گفت‌وگو با دکتر مهدی مختاری، عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی و متخصص حقوق عمومی به بررسی اصلاحیه این قانون پرداخته است.

مهدی مختاری با اشاره به اینکه تغییر شرایط نامزدی در انتخابات ریاست جمهوری از جمله مواردی بود که مورد بحث قرار گرفت، ولی به تصویب نرسید، گفت: اتفاق مهمی که در این قانون صورت گرفته اصلاح ماده 31 آن است. 

 

وی افزود: ماده 31 دستگاه اجرایی انتخابات را که در قانون قبلی وزارت کشور بوده است، زیر نظر نهادی به نام «هیأت اجرایی مرکزی انتخابات ریاست جمهوری» قرار داده است و این مهم‌ترین تغییر این قانون محسوب می‌شود. یعنی در حال حاضر هیأت اجرایی مرکزی انتخابات در مورد تصمیمات وزارت کشور ناظر استصوابی است و وزارت کشور نمی‌تواند در اجرای انتخابات به هر شکلی عمل کند و اقدام های آن نمی‌تواند مغایر با نظر و خواست هیأت اجرایی مرکزی باشد. 

 

این حقوقدان با اشاره به این که ترکیب در نظر گرفته شده برای هیأت اجرایی مرکزی قابل تامل است، افزود: در هیأت اجرایی مرکزی مذکور در ماده 31، علاوه بر وزیر کشور، یک عضو هیأت رییسه مجلس، دادستان کل کشور و وزیر اطلاعات نیز حضور خواهند داشت و 7 نفر هم به عنوان اشخاص معتمد برای عضویت در این هیأت در نظر گرفته‌ شده اند. علاوه بر این 7 نفر، 4 نفر هم عضو علی البدل برای هیأت در نظر گرفته شده که اگر هر یک از هفت نفر معتمد اصلی به هر دلیلی نتوانستند، شرکت کنند، آن 4 نفر جای آنان را بگیرند.

 

وی تصریح کرد: وقتی جلسات هیأت اجرایی مرکزی تشکیل می‌شود، هیچ وقت هیأت از این 7 نفر خاص خالی نخواهد بود، چون اعضای علی البدل به جای غایبان اصلی(وزیر کشور، یک عضو هیأت رییسه مجلس، دادستان کل کشور و وزیر اطلاعات) در جلسه حاضر می‌شوند. از میان 11 نفری که در هیأت اجرایی مرکزی وجود دارند، طبق اصلاحیه اخیر، عضو هیأت رییسه مجلس حق رای ندارد. در اینجا این سوال پیش می‌آید که چرا کسی که حق رای ندارد، در جلسه حضور دارد. حضور مقام ها به‌ صورت تشریفاتی در نهادهای حکومتی موجه به نظر نمی رسد. یعنی این که اگر عضوی حاضر است، باید بتواند نقشی نیز بازی کند. بنابراین توضیح روشنی برای حضور نماینده قوه مقننه در هیأت اجرایی مرکزی به این شکل وجود ندارد. این حقوقدان اضافه کرد: شاید تنها علتی که بتواند این حضور را توجیه کند، این باشد که چون هیأت از نمایندگانی از دو قوه مجریه و قضاییه تشکیل شده است، حضور عضو دیگری از قوه قانونگذاری در آن به عنوان ناظر بتواند به عنوان وزنه تعادلی در تصمیم گیری های هیأت عمل کند. در هر حال ممکن است بپذیریم که با حضور عضو هیأت رییسه مجلس، حداقل می‌تواند در صورت مشاهده تخلف، زمینه پیگیری موضوع از طریق کمیسیون اصل 90 و سایر ابزارهای نظارتی مجلس را فراهم کند. 

وی در بیان سایر مشکلات این قانون اظهار داشت: آن چیزی که در این بخش اصلاحی قانون از همه مهمتر است و در حقیقت آجر کلیدی این بنا محسوب می شود، عضویت 7 نفر از شخصیت‌های دینی، اجتماعی و سیاسی‌ در هیأت اجرایی مرکزی انتخابات ریاست جمهوری است. اما این اهمیت فوق‌العاده به دلیل نحوه تعیین و تأیید این گروه از اعضای هیأت اجرایی مرکزی است. به‌موجب ساز و کاری که ماده 31 پیش‌بینی کرده‌است، این گروه از اعضای هیأت که در هر حالت، اکثریت آرا را در اختیار خواهند داشت، در نهایت به تایید شورای نگهبان خواهند رسید و به یک بیان، منصوبین شورای نگهبان در هیأت اجرایی مرکزی انتخابات خواهند بود.

 

مختاری افزود: لازم به یادآوری است که «هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات» از قبل به‌موجب قانون در اختیار شورای نگهبان بوده است و با اصلاح ماده 31 قانون انتخابات، شورای نگهبان از طریق عضویت 7 نفر از نمایندگان خود در هیأت مرکزی اجرایی، اختیار کنترل هیأت‌های اجرایی انتخابات را نیز در اختیار خواهد گرفت. 

این عضو هیأت علمی دانشگاه شهیدبهشتی درباره نحوه اعتبار یافتن جلسات هیأت اجرایی مرکزی و نصاب درنظر گرفته‌شده برای رأی‌گیری در این هیأت، اظهارداشت: این ساز و کار به‌گونه‌ای است که در عمل این اراده شورای نگهبان خواهد بود که می‌تواند بر هیأت اجرایی مرکزی حاکمیت داشته باشد. زیرا از میان 11 نفر اعضای هیأت اجرایی مرکزی، عضو هیأت رییسه مجلس حق رأی ندارد، بنابراین 10 نفر حق رای دارند. جلسات هیأت اجرایی نیز با حضور 9 نفر رسمیت پیدا می‌کند و با نصاب رای 7 عضو نیز تصمیم ها لازم الاجرا می‌شود. بنابراین، چنانچه همه اعضای غیر مرتبط با شورای نگهبان در جلسه هیأت مرکزی اجرایی حضور داشته ‌باشند و همگی به‌صورت یکسان، مخالف اعضای مربوط به شورای نگهبان هم رأی بدهند، در هیچ حالتی نمی‌توانند چیزی را در مخالفت با نظر این‌گروه 7 نفره مورد تصویب قرار دهند. لذا، با توجه به اینکه حداقل 7 رای مثبت، نصاب لازم برای تصویب امری در هیأت اجرایی است، حداقل به 4 رأی متعلق به گروه 7 نفری مربوط به شورای نگهبان نیاز است تا مصوبه به تصویب برسد و این 4 رأی همیشه نسبت به 3 رأی متعلق به سایر اعضا، در اکثریت و تعیین کننده خواهد بود. 

وی در خصوص جایگاه هیأت مرکزی نظارت نسبت به هیأت اجرایی مرکزی، اظهارداشت: مجموعه هیأت‌های اجرایی و نظارتی انتخابات را در منابع آکادمیک مربوط به انتخابات تحت عنوان «هیأت‌های مدیریت انتخابات» می‌شناسند. «هیأت‌های مدیریت انتخابات» در مجموع به آن دسته از دستگاه‌ها و نهادها اطلاق می‌شود که در نظام‌های دموکراتیک، فرآیند اجرای انتخابات و نظارت بر حسن اجرای آن ‌را تحت کنترل دارند. نحوه شکل‌گیری و عملکرد هیأت‌های مدیریت انتخابات از سه الگوی اصلی در دنیا پیروی می‌کنند.

 

مختاری افزود: اولین الگو این است که، هیأت‌های مدیریت انتخابات، مستقل هستند، یعنی دولتی نیستند. در این الگو نمایندگان مردم و نمایندگان احزاب و گروه‌های سیاسی این‌گروه‌ها را تشکیل می‌دهند و فرآیند انتخابات را اجرا و نظارت می‌کنند. البته می توانند از دستگاه‌های دولتی هم کمک بگیرند. مثلا مدارس دولتی را به ‌عنوان حوزه‌های رای‌گیری‌ به خدمت بگیرند. ولی به‌طور کلی ترکیب این هیأت‌ها را اشخاص مستقل تشکیل می‌دهند. در مقابل این الگو، الگوی دولتی است. یعنی اینکه امر مدیریت انتخابات را یک دستگاه دولتی عهده‌دار می‌شود که این دستگاه عمدتا وزارت کشور است، البته می تواند غیر از وزارت کشور هم باشد. باید توجه داشت در نظام‌هایی که الگوی مدیریت دولتی انتخابات وجود دارد، نظارت قضایی همچنان پابرجاست و دستگاه قضایی کار مستقل خود را انجام می‌دهد. به این ترتیب که چنان چه دستگاه دولتی در انجام وظایف قانونی خود مرتکب خطا و یا سوء استفاده‌ای شد، می‌توان او را در دادگاه تحت پیگرد قرار‌داد.

 

وی افزود: یک الگوی سومی هم وجود دارد که الگوی مرکب نامیده می‌شود. در این الگو دستگاه مدیریت انتخابات را به دو قسمت تقسیم می‌کنند: یک قسمت اجرا و یک قسمت نظارت. قسمت اجرا را معمولا دستگاه دولتی انجام می‌دهد و قسمت نظارت را تشکیلات مستقلی مثل نمایندگان احزاب تشکیل می‌دهند. 

 

این حقوقدان بیان داشت: وقتی به الگوی ارایه شده در قانون انتخابات ریاست جمهوری ایران نگاه می‌کنیم، در ابتدا به نظر می رسد که با الگوی مرکب مواجه هستیم. در حالی‌که نگاه دقیق‌تر نشان می دهد، چنین نیست. قبل از اصلاحیه اخیر قانون انتخابات ریاست جمهوری، یک دستگاه اجرا داشتیم که وزارت کشور بود و یک دستگاه نظارت داشتیم که شورای نگهبان بود و کار نظارتی خود را از طریق هیأت مرکزی نظارت انجام می‌داد. الان هم در ظاهر می‌بینیم که کم و بیش این وضع وجود دارد و وزارت کشور اجرا می‌کند، ولی تصمیم هایش باید به تایید «هیأت مرکزی اجرایی» برسد و «هیأت مرکزی نظارت» نیز کار دستگاه نظارت را اجرا می کند. حقیقت این است که در یک الگوی مرکب صحیح، دستگاه «اجرا» و دستگاه «نظارت» در دو طبقه مجزا تشکیل می‌شوند. طبقه اول دستگاه اجرایی است و طبقه دوم دستگاه نظارتی. مهم‌ترین ویژگی در این نظام، مستقل بودن دستگاه نظارت است.

مختاری درخصوص دستگاه نظارتی پیش‌بینی ‌شده در اصلاحیه این قانون تاکید کرد: در الگوی معرفی شده جدید، سازوکاری که به وجود آمده، این است که عملا مدیریت انتخابات در شورای نگهبان متمرکز شده است. یعنی دو طبقه از دستگاه‌های اجرایی و نظارتی به ترتیبی که اشاره شد، دیگر وجود ندارند. در این مدل از نظر ظاهر، هیأت‌های اجرایی و هیأت‌های نظارت وجود دارد، ولی واقعت قضیه این است که هر دو دستگاه در اختیار شورای نگهبان قرار گرفته است.

 

وی ادامه داد: دستگاه نظارت عملا در داخل دستگاه اجرایی تعبیه شده است، یعنی از دستگاه اجرایی فقط به عنوان وسیله‌ای در اختیار دستگاه نظارت استفاده می‌شود، بدون این که خود قادر به تصمیم‌گیری و ایفای نقش در عملکردها باشد. 

 

مختاری خاطرنشان‌کرد: دستگاه اجرایی انتخابات باید در محدوده قانون تصمیم بگیرد و اجرا کند. تنها در این صورت است که معلوم خواهد بود که هر گونه تخلف از قانون و سوء استفاده احتمالی منتسب به کیست و چه کسی باید پاسخگو باشد. در حالی که اگر دستگاه نظارتی خود تصمیم‌گیر اصلی در فرایند اجرای انتخابات نیز باشد، چه کسی خواهد توانست تخلفات احتمالی او را تشخیص و مورد پیگیری قرار دهد؟! 

 

این حقوقدان گفت: در وضعیت ایجاد شده، هنوز ماده 31، وزارت کشور را مجری می‌داند، ولی مجری‌ که در حقیقت اجرا کننده تصمیم های هیأت اجرایی مرکزی و مآلا نمایندگان شورای نگهبان در این هیأت خواهد بود. وی در پایان خاطرنشان کرد: از لحاظ ساختاری، دستگاه اجرایی و دستگاه نظارت باید مستقل از یکدیگر تشکیل بشوند و دستگاه نظارت نیز باید به صورت مستقل و فراجناحی عمل کند.